Președintele Klaus Iohannis a trimis, joi, Curții Constituționale o sesizare de neconstituționalitate asupra Legii pentru modificarea art. 8 alin. (1) lit. a) din Legea cetățeniei române nr. 21/1991, potrivit unui comunicat al Administrației Prezidențiale.
E vorba despre prevederea potrivit căreia vor putea dobândi cetățenia română și cetățenii străini căsătoriți cu un cetățean român dacă aceștia conviețuiesc în străinătate de cel puțin 10 ani de la data căsătoriei și îndeplinesc celelalte condiții prevăzute de lege.
Președintele arată că sintagma sintagma „este căsătorit și conviețuiește în străinătate cu un cetățean român de cel puțin 10 ani de la data căsătoriei” este lipsită de claritate și precizie, contrar exigențelor constituționale.
La data de 5 decembrie 2022, Parlamentul a transmis preşedintelui României, în vederea promulgării, Legea pentru modificarea art. 8 alin. (1) lit. a) din Legea cetăţeniei române nr. 21/1991 (PL-x nr. 426/2022), care are ca obiect de reglementare introducerea unui nou caz de dobândire a cetăţeniei române, la cerere.
Preşedintele consideră că, prin conţinutul său normativ, Legea pentru modificarea art. 8 alin. (1) lit. a) din Legea cetăţeniei române nr. 21/1991 încalcă o serie de principii şi dispoziţii constituţionale:
-La art. I din legea criticată, cu referire la art. 8 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 21/1991, se prevede că cetăţenia română se poate acorda, la cerere, persoanei fără cetăţenie sau cetăţeanului străin dacă acesta „s-a născut şi domiciliază, la data cererii, pe teritoriul României sau, deşi nu s-a născut pe acest teritoriu, domiciliază în condiţiile legii pe teritoriul statului român de cel puţin 8 ani sau, în cazul în care este căsătorit şi convieţuieşte cu un cetăţean român, de cel puţin 5 ani de la data căsătoriei, sau este căsătorit şi convieţuieşte în străinătate cu un cetăţean român, de cel puţin 10 ani de la data căsătoriei”.
Potrivit art. 1 alin. (1) din Legea nr. 21/1991, în forma în vigoare, „cetăţenia română este legătura şi apartenenţa unei persoane fizice la statul român”.
În cazul legii criticate, prin raportare la exigenţele impuse de art. 1 alin. (5) din Constituţie, în dimensiunea sa referitoare la calitatea legii, apreciem că sintagma „este căsătorit şi convieţuieşte în străinătate cu un cetăţean român de cel puţin 10 ani de la data căsătoriei” este lipsită de claritate şi precizie, contrar exigenţelor constituţionale.
Din conţinutul normei criticate nu reiese cu claritate dacă această perioadă de 10 ani trebuie să fie una neîntreruptă sau nu, mai ales prin raportare la dispoziţiile art. 8 alin. (3) din Legea nr. 21/1991.
-Intervenţia legislativă asupra art. 8 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 21/1991 nu este corelată cu prevederile art. 8 alin. (3) din acelaşi act normativ care prevede că: „Dacă cetăţeanul străin sau persoana fără cetăţenie care a solicitat să i se acorde cetăţenia română se află în afara teritoriului statului român o perioadă mai mare de 6 luni în cursul unui an, anul respectiv nu se ia în calcul la stabilirea perioadei prevăzute la alin. (1) lit. a)”. Astfel, întrucât art. 8 alin. (3) trimite la întregul conţinut al art. 8 alin. (1) lit. a), devine neclar în ce măsură ipoteza normativă – potrivit căreia cetăţeanul străin sau persoana fără cetăţenie se află în afara teritoriului statului român pe o perioadă mai mare de 6 luni în cursul unui an, cu consecinţa neluării în calcul a anului respectiv – va fi compatibilă cu noua soluţie legislativă ce are în vedere plasarea titularului cererii în străinătate pe întreaga perioadă de 10 ani de la data căsătoriei.
– Curtea Constituţională a statuat în jurisprudenţa sa că, de principiu, orice act normativ trebuie să îndeplinească anumite condiţii calitative, printre acestea numărându-se previzibilitatea, ceea ce presupune că acesta trebuie să fie suficient de precis şi clar pentru a putea fi aplicat; astfel, formularea cu o precizie suficientă a actului normativ permite persoanelor interesate – care pot apela, la nevoie, la sfatul unui specialist – să prevadă într-o măsură rezonabilă, în circumstanţele speţei, consecinţele care pot rezulta dintr-un act determinat. Desigur, poate să fie dificil să se redacteze legi de o precizie totală şi o anumită supleţe poate chiar să se dovedească de dorit, supleţe care nu trebuie să afecteze însă previzibilitatea legii (Decizia nr. 447/2013).
– Totodată, potrivit jurisprudenţei constituţionale referitoare la încălcarea art. 1 alin. (5) din Constituţie, „esenţial este ca prin folosirea unei tehnici legislative inadecvate, care să nu întrunească cerinţele clarităţii, preciziei, previzibilităţii şi ale accesibilităţii normei juridice, legiuitorul să fi adus atingere în final unor drepturi, libertăţi sau principii de rang constituţional” (Decizia nr. 62/2018).
– În situaţia de faţă, neclaritatea normei aduce atingere unor principii constituţionale care stau la baza instituţiei cetăţeniei şi a legăturii juridico-politice dintre cetăţeni şi statul a cărui cetăţenie o dobândesc. În acest sens, printre valorile supreme consacrate la art. 1 alin. (3) din Constituţie se numără şi drepturile şi libertăţile cetăţenilor români. Unul dintre principiile cetăţeniei române este reprezentat de faptul că numai cetăţenii români sunt titularii tuturor drepturilor şi libertăţilor consacrate de Constituţie, inclusiv a drepturilor exclusiv politice. Astfel, legătura juridică a unei persoane cu statul român conferă acesteia posibilitatea de a-şi exercita şi a-i fi protejate toate drepturile şi libertăţile prevăzute de Constituţie.
De asemenea, potrivit art. 4 din Constituţie: „(1) Statul are ca fundament unitatea poporului român şi solidaritatea cetăţenilor săi. (2) România este patria comună şi indivizibilă a tuturor cetăţenilor săi, fără deosebire de rasă, de naţionalitate, de origine etnică, de limbă, de religie, de sex, de opinie, de apartenenţă politică, de avere sau de origine socială”. Astfel, unitatea poporului şi solidaritatea cetăţenilor săi reprezintă fundamentele statului român, iar, potrivit art. 5 alin. (1) din Constituţie, „Cetăţenia română se dobândeşte, se păstrează sau se pierde în condiţiile prevăzute de legea organică”. Totodată, potrivit art. 16 din legea fundamentală, cetăţenii sunt egali în faţa legii şi a autorităţilor publice, fără privilegii şi fără discriminări.
Toate aceste principii constituţionale oferă substanţă cetăţeniei, atât în accepţiunea sa de instituţie juridică reglementată prin lege cu caracter organic, cât şi în cea de condiţie juridică. În situaţia de faţă, o reglementare neclară, incompletă şi necorelată cu ansamblul reglementărilor în materie, nu lipseşte doar norma de claritate şi precizie, contrar art. 1 alin. (5) din Constituţie, ci se răsfrânge şi asupra aplicării altor principii de rang constituţional, precum principiul statului de drept, principiile constituţionale ale cetăţeniei şi, implicit, principiul egalităţii în faţa legii.
Astfel, o neclaritate ce planează asupra unui mod de dobândire a cetăţeniei române – element al instituţiei juridice cu acelaşi nume – are efecte în planul condiţiei juridice a respectivelor persoane, condiţie protejată de principiile constituţionale enumerate anterior.
– În concret, neclaritatea menţionată este susceptibilă de a crea interpretări diferite ale autorităţilor chemate să aplice legea – ce ar putea opune incidenţa art. 8 alin. (3) din Legea nr. 21/1991 – şi, pe cale de consecinţă, dificultăţi în aplicare şi soluţii diferite cu privire la cererile de acordare a cetăţeniei române unor cetăţeni străini sau persoane fără cetăţenie, cu aşteptări legitime întemeiate pe art. 8 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 21/1991. Aceste aspecte contravin principiului constituţional al calităţii legii. Potrivit jurisprudenţei instanţei constituţionale, chiar dacă formularea legilor nu poate prezenta o precizie absolută, pentru a fi îndeplinite cerinţele de predictibilitate, norma juridică trebuie să fie clară şi inteligibilă, întrucât cei cărora li se adresează nu trebuie doar să fie informaţi asupra consecinţelor actelor şi faptelor lor, ci să înţeleagă şi consecinţele legale ale acestora.
Pe de o parte, soluţia legislativă criticată nu poate fi considerată o derogare implicită de la dispoziţiile art. 8 alin. (3) din Legea nr. 21/1991 prin raportare la normele de tehnică legislativă. Potrivit art. 63 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă, intitulat „Norma derogatorie”: „Pentru instituirea unei norme derogatorii se va folosi formula « prin derogare de la…», urmată de menţionarea reglementării de la care se derogă. Derogarea se poate face numai printr-un act normativ de nivel cel puţin egal cu cel al reglementării de bază”.
– Mai mult, nu sunt aplicabile nici dispoziţiile art. 67 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 24/2000 intitulat „Evenimentele legislative implicite”, potrivit cărora: „(1) În cazuri deosebite, în care la elaborarea şi adoptarea unei reglementări nu a fost posibilă identificarea tuturor normelor contrare, se poate prezuma că acestea au făcut obiectul modificării, completării ori abrogării lor implicite. (…) (3) Evenimentele legislative implicite nu sunt recunoscute în cazul actelor normative speciale ale căror dispoziţii nu pot fi socotite modificate, completate sau abrogate nici prin reglementarea generală a materiei, decât dacă acest lucru este exprimat expres”. În ceea ce priveşte norma criticată, nu există un caz deosebit care să nu fi permis identificarea normei contrare de la art. 8 alin. (3), având în vedere că intervenţia legislativă vizează completarea ipotezelor de la art. 8 alin. (1) lit. a) din cuprinsul aceluiaşi act normativ.
În consecinţă, în absenţa unei derogări de la norma menţionată fie ea expresă, fie implicită, cele două dispoziţii apar ca fiind contradictorii, afectându-se astfel principiul calităţii legii consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituţie.
Pe de altă parte, în situaţia în care completarea normei criticate ar reprezenta o derogare implicită de la art. 8 alin. (3) din Legea nr. 21/1991, este neclar dacă soţul unui cetăţean român ar trebui să facă dovada că timp de 10 ani de la data încheierii căsătoriei convieţuirea a fost neîntreruptă în străinătate sau dacă poate cumula perioade de convieţuire în străinătate cu perioade de convieţuire în România.
– Având în vedere situaţiile reglementate în prezent de art. 8 alin. (1) lit. a), este neclar şi dacă prin completarea dispoziţiei menţionate termenul de 10 ani de convieţuire în străinătate se raportează la momentul unei căsătorii încheiate potrivit legii române sau încheiate potrivit legii statului cetăţeanului străin sau a unui stat terţ, situaţie ce poate ridica problema recunoaşterii sale în România.
Faţă de cele de mai sus, ţinând cont şi de importanţa domeniului reglementat, domeniu rezervat legii organice potrivit art. 5 alin. (1) din Constituţie, era cu atât mai necesară definirea cu claritate a tuturor ipotezelor normative şi a condiţiilor în care cetăţenia română poate fi dobândită la cerere, o reglementare lacunară sau neclară fiind contrară art. 1 alin. (5) în dimensiunea sa referitoare la calitatea legii, prin raportare la art. 1 alin. (3) şi art. 4 din Constituţie.
– Nu în ultimul rând, la art. II din legea criticată se prevede că Legea cetăţeniei române nr. 21/1991, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 576 din 13 august 2010, cu modificările şi completările ulterioare, precum şi cu modificarea adusă prin prezenta lege, va fi republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, dându-se textelor o nouă numerotare.
Menţionăm că, potrivit art. 70 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă intitulat „Republicarea”, doar actele normative modificate sau completate în mod substanţial se republică având la bază dispoziţia cuprinsă în actul de modificare, respectiv de completare. Faţă de această prevedere considerăm că soluţia republicării este contrară normelor de tehnică legislativă, având în vedere faptul că, prin legea criticată actul normativ de bază, respectiv Legea cetăţeniei române nr. 21/1991, nu este modificată sau completată substanţial aşa cum impun normele de tehnică legislativă.
În acest sens, potrivit jurisprudenţei Curţii Constituţionale, normele de tehnică legislativă pot fi avute în vedere în exercitarea controlului de constituţionalitate, prin raportare la dispoziţiile art. 1 alin. (5) din Constituţie. Instanţa constituţională a statuat că normele de tehnică legislativă nu au valoare constituţională, dar prin reglementarea lor legiuitorul a impus o serie de criterii obligatorii pentru adoptarea oricărui act normativ, a căror respectare este necesară pentru a asigura sistematizarea, unificarea şi coordonarea legislaţiei, precum şi conţinutul şi forma juridică adecvate pentru fiecare act normativ. De aceea, respectarea acestor norme concură la asigurarea unei legislaţii care respectă principiul securităţii raporturilor juridice, având claritatea şi previzibilitatea necesare. Totodată, trebuie avute în vedere şi dispoziţiile constituţionale ale art. 142 alin. (1), potrivit cărora „Curtea Constituţională este garantul supremaţiei Constituţiei”, şi cele ale art. 1 alin. (5) din Constituţie, potrivit cărora, „în România, respectarea […] legilor este obligatorie” (Decizia nr. 366/2022).
”În considerarea argumentelor expuse, vă solicit să admiteţi sesizarea de neconstituţionalitate şi să constataţi că Legea pentru modificarea art. 8 alin. (1) lit. a) din Legea cetăţeniei române nr. 21/1991 este neconstituţională”, conchide preşedintele.
Adina Silav